jueves, 7 de octubre de 2010

20101006. ACPRC. CAREMA 2010. EJE 2. BASES DE PRESENTACION

20101006. ACPRC. CAREMA 2010. EJE 2. BASES DE PRESENTACION

DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ. SITUACIÓN, PERSPECTIVAS Y AGENDA PENDIENTE

Raúl Lizárraga Bobbio

Hipótesis de partida

La descentralización del Estado y del aparato productivo es una condición necesaria para transitar hacia el desarrollo humano sostenido. Esta apreciación es cada vez más valedera si se acepta que ni el modelo de Estado ni el patrón económico vigentes han resuelto los graves desequilibrios entre grupos sociales y territorios en cuanto a la disponibilidad de servicios e ingresos familiares básicos, al aprovechamiento competitivo y no depredatorio de nuestros recursos naturales, a la articulación de mercados y a una democracia participativa que, obviamente, va mas allá del ejercicio electoral.

En efecto, entender la descentralización con una perspectiva de desarrollo humano supone enriquecer el concepto y la práctica de la democracia; no solo en cuanto a la mayor o menor oportunidad de participar en los procesos político–eleccionarios; sino que también en el  acceso eficaz a la justicia (democracia civil) y al empleo adecuado y humano (democracia social y económica). Por lo tanto, la descentralización es un expediente para construir una colectividad con “ciudadanía”.

Por lo tanto, las estrategias clave en favor de la descentralización debieran asumirse como Políticas de Estado de un renovado Acuerdo Nacional que se inserten en la gestión de las autoridades emergentes de las recientes elecciones regionales y locales, pero también de las elecciones presidenciales y congresales del 2011. Es en ese entorno que se abrirían las posibilidades de construir efectivamente un nuevo Estado, una nueva economía y una nueva sociedad compatibles con los principios del desarrollo humano. Este es el reto mayúsculo de ahora y del futuro inmediato.

Insertarse adecuadamente en procesos orientados a la descentralización implica superar la estrecha concepción que dibuja al centralismo como un fenómeno casi inevitable, definido por un conflicto entre costeños limeños que, en general, gozan de ciertas ventajas comparativas tanto en calidad de vida como en oportunidades de acceder a determinados signos de modernidad “occidental-globalizado” de un lado y el resto de los habitantes del país, de otro lado. Ese “otro lado” se refiere particularmente a quienes sobreviven de cultivos o  crianzas en el contexto de economías subcapitalizadas en las serranías y ámbitos amazónicos, y no descarta a los 1.5 millones de personas calificadas como “pobres”, asentadas en Lima Metropolitana. Es altamente probable que estas personas sean migrantes de primera o segunda generación procedentes de los espacios serranos tradicionalmente pauperizados, cuyas perspectivas de progreso son bastante escasas. Esta superación es bastante marginal en relación a una opción descentralista fundamental que implica empujar cambios sustantivos en la estructura funcional del Estado y en el  esquema económico dependiente y primario-exportador que venimos arrastrando.


“No causará sorpresa a los entendidos de la historia latinoamericana el resultado final de la experiencia peruana. La reconstrucción de la post – Guerra (al término de la Guerra del Pacífico) resultó ser un crecimiento orientado hacia afuera, con leves efectos sobre la economía, que operaban en estrecha alianza  con las clases altas del Perú. Como hemos visto, este control afectó muchas áreas de la economía, incluyendo sectores que fueron trabajados por capitalistas nacionales en la década de 1890”.

(Tomado de Rosemary Thorp y Geoffrey Bertram: Perú 1890-1977. Crecimiento y Políticas en una Economía Abierta).


Un efectivo proceso descentralista en sus vertientes político–administrativa y económico–productiva, se adscribe al logro de objetivos de desarrollo humano sostenido e implica redefinir los patrones de poder imperantes entre los diferentes grupos sociales y ámbitos territoriales. La descentralización no es, como algunos altos representantes del Gobierno señalan, un ejercicio desesperado para armar y ejecutar un voluminoso tinglado de múltiples “obras” repartidas en todos los espacios territoriales, que no necesariamente pueden ser viables, prioritarios o consistentes.

En términos más operativos, la descentralización supone un replanteo del ordenamiento económico- social del territorio donde los elementos más notorios son:

·        las redes de comunicación vial, fluvial, marítimo o virtual que integren mercados,

·        los sistemas interconectados de generación energética que soporten funciones de producción,

·        los tejidos urbanos priorizados que jueguen con sus entornos “rurales” para procrear o reforzar ejes o circuitos económicos competitivos condicionados por el máximo respeto al ambiente.   

Algunos vectores del centralismo

Tal como se ha expresado en los párrafos anteriores, el centralismo en el Perú puede ser asumido como la causa y el efecto, al mismo tiempo, de un Estado y de un modelo económico que traduce un formato de acumulación del poder en algunos grupos sociales  y en algunos territorios, lo cual bloquea la realización de un circuito virtuosos de desarrollo  sostenido y equitativo.

En el plano económico, el centralismo se asocia a la distribución desigual del Presupuesto Público entre las diferentes regiones y localidades, a la precaria dinámica de las inversiones particulares fuera de los centros urbanos costeros emergentes y a la débil captación de  ahorros y asignación de créditos fuera de esos espacios. En efecto, según el INEI, en el 2009, del total del Producto Bruto Interno  (174,727, 275 miles de soles a precios de 1994); el Departamento de Lima generó el 52%. En ese año Lima proceso alrededor del 85% de los Créditos y Depósitos del Sistema Financiero. En contraste, el PBI de los Departamentos Sur Andinos de Huancavelica, Ayacucho y Apurimac aportaron apenas el 1.3%; y los Departamentos amazónicos de Amazonas, San Martín, Loreto, Madre de Dios y Ucayali aportaron el 5.3%. Las brechas en estos dos territorios con respecto a Lima son muy gruesas y denotan los desequilibrios económicos interdepartamentales.

Este desequilibrado ocurre también en términos sectoriales. Por ejemplo, en Ancash y  Cajamarca el peso de la producción minera es del 29.5% y del 26.3% de sus respectivos Productos Internos Brutos en el 2009; lo cual recalca el esquema primario-exportador de nuestra plataforma productiva.

En el plano de las demandas sociales básicas insatisfechas, el centralismo está asociado a la localización también desigual de las infraestructuras educativas, hospitalarias y de saneamiento básico; así como de la calidad de los servicios y del personal calificado que las operan. Implica mediciones de valores bajos sobre, por ejemplo, la relación de peso – talla de los niños; nutrición; matriculación, deserción y capacidad de aprendizaje de los escolares; esperanza de vida al nacer. Más del 80 % de los médicos están adscritos a Lima Metropolitana y a las Capitales Departamentales de la Costa.

Ambos  planos se internalizan en  los Índices de Desarrollo Humano (IDH)[1] que distinguen a unas zonas con respecto de otras desde el enfoque del desarrollo humano, elaborado fundamentalmente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En términos generales, el enfoque del desarrollo humano alude a la disponibilidad de las personas para utilizar sus capacidades de modo que se le permita disfrutar de un adecuado bienestar y seguridad social, respetando al ambiente y aportando a la solidaridad con sus vecinos. El patrón de crecimiento económico en el Perú, estimado en términos de su Producto Interno Bruto (PIB) promedial ha sido positivo (6.5%) entre el 2004 y el 2008. Tal crecimiento no refleja, sin embargo, las diferencias internas sectoriales, sociales y territoriales. El crecimiento económico en ese periodo y los estimados oficiales para el  2010 – 2011 que son bastante optimistas: giran en el entorno del 6.2% al 7.5% han beneficiado más a algunos y perjudican o mantienen  en su situación precaria a muchos otros. Los perjuicios más notorios e impactantes ocurren en los ámbitos rurales;  y dentro de ellos los que se conectan con el campesinado serrano o selvático minifundiario y con escasas o nulas oportunidades para acumular capitales con los cuales mejorar sus funciones de producción. Esta imagen se patentiza en el siguiente cuadro referido a los Índices de Desarrollo Humano (IDH) aplicados al nivel de las regiones naturales diseñadas por el geógrafo Javier Pulgar Vidal.



Población e  IDH según regiones naturales, 2007


Perú
País y Regiones
Población
Número                 %
No. de
Provincias
         ÍDH
Valor       Ranking

Perú

27`412,157         100.0
195
0.6234         ---    
Chala o Costa
14`371,424            52.4
  33
0.8199            1
Yunga Bajo y Medio
      507,735              1.9
    7
0.7657            2
Yunga Alto
     713,146               2.6
    9
0.5597            9
Quechua Bajo
  3`517,665              12.8
   38
0.6422            4
Quechua Alto
  2`822,986              10.3
   47
0.5781            6
Suni
  1`737,144                6.3
   22
0.5650            8
Puna
      254,850               0.9
     3
0.5766            7
Selva Baja
  2`097,761                7.7
   24
0.5940            3
Selva Alta
  1`389,446                5.1
   12
0.5708            5

Fuentes: Base de Datos RETADAM – Censos Nacionales 2007. INEI
Elaboración: PNUD/Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú. “Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009. Por una Densidad del Estado al Servicio de la Gente. Parte I: Las Brechas en el Territorio” Primera Edición Abril 2010.

El cuadro muestra que las poblaciones asentadas en la costa, y dentro de ellas, las que habitan en la capitales departamentales o provinciales tienen un alto IDH (0.8199), que es mayor al IDH promedio para el país en su conjunto (0.6234). Al contrario, las poblaciones que viven en el mundo andino y selvático, tienen IDH relativamente bajos, tal como ocurre con las regiones Suni y Puna, cuyos IDH son respectivamente de 0.5650 y  0.5766, situándose en los Ranking inferiores (8 y 7, de las 9 regiones naturales señaladas).

Al interior de las regiones mencionadas, los IDH también tienen ese mismo espectro general de diferencias inequitativas: Lima - Callao (costera y metrópoli nacional) tiene  un IDH 0.6788, mientras que departamentos básicamente andinos como Apurimac y Huancavelica están a la cola con 0.5610 y 05393 de IDH respectivamente.

Conformación de Regiones efectivas

Los espacios “regionales”, en el sentido de constituir un estamento de poder intermedio entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Locales, es un mandato Constitucional. Se parte del establecimiento consensuado de una cobertura territorial mayor y diferente a la de los actuales departamentos y provincias. En tal sentido, la regionalización es una de las complejas condiciones para impulsar la descentralización política y económica, en el contexto de los objetivos propios del desarrollo humano. El tema de la regionalización sigue estando en el “ojo de la tormenta”, no solo en los claustros académicos y técnicos, sino que también en las entidades públicas encargadas al fin de cuentas de provocar procesos de desarrollo descentralizado.

La construcción de Regiones “efectivas” debe seguir una secuencia lógica y supone desmitificar la denominación de “Regiones” a los actuales ámbitos de los Gobierno Regionales que realmente son Departamentales. Los Gobiernos Regionales deben  asumirse en primer término como una instancia de poder que actúa como una bisagra entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales. Su misión o mandato es en lo sustantivo el formular y aplicar políticas de desarrollo humano sostenible en sus  jurisdicciones y acometer proyectos de inversión cuyos tamaños e impactos superan las economías y tejidos institucionales de las pequeñas localidades, distritos y provincias. En ese sentido tienen la cualidad de articular económicamente a territorios amplios; tal como podrían ser los  corredores económicos de integración continental (los Ejes Bioceánicos promovidos por el IIRSA), el Tren del Norte, la carretera que une Salaverry con Sarameriuza, pasando por Bolivar, Balsas y Corral Quemado, los proyectos hidroenergéticos (como los de Majes-Sihuas II o Chavimochic); y la explotación del Gas de Camisea.

Estas consideraciones se expresan en los dos siguientes gráficos.





El argumento fundamental a favor de la regionalización radica en que la articulación de mercados (al interior del país y también para afrontar demandas externas) amplia la demanda agregada y ello induce a forjar funciones de producción con mayores capacidades de oferta competitiva, por las economías de escala que se generan en esa dinámica integracionista. Mas aún en un país extremadamente “minifundizado” por un aparato gubernamental que tiene 1,639 Distritos, 195 Provincias y 25 Departamentos – Regiones.

La cuestión es cómo afrontar estos procesos. Un abordaje que parece lógico parte precisamente de una progresiva articulación de espacios económicos y sociales en función de ese tipo de  proyectos;  de un manejo integrado de cuencas y de un trabajo social – ambiental – económico de ámbitos calificados como “estratégicos”o “críticos” por razones de pobreza aguda, conflictividad social, relacionamiento geopolítico – fronterizo; racionalización de explotaciones depredatorias de los recursos naturales (especialmente no renovables)[2].

En consecuencia, partir de sumatorias departamentales ha sido históricamente un temperamento equivocado, que ha generado disputas y no ha resuelto los objetivos de la regionalización. Las experiencias de los años 70’, 85-90’ y más cercanamente el aborto del Referendum de Octubre del 2005 en el que estaban al voto la conformación de cinco regiones que comprometían a 16 Departamentos son experiencias que deben considerarse con gran severidad.  Están de por medio no solo esfuerzos técnicos de entidades centrales, como la Secretaría de Descentralización dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros[3]; sino que también y preponderantemente sentimientos de “pertenencia local”, reparto equitativo de las riquezas y herramientas participatorias que le proporcionen validez social a las posibles propuestas de conformación de Regiones efectivas[4].

Se trata de un reto complejo, particularmente por las aristas políticas que conlleva la integración de aparatos Departamentales o Provinciales en una nueva superestructura Macro Regional. Lamentablemente se siguen imponiendo consideraciones propias de cacicazgos localistas que aterrizan en una creciente división administrativa  del espectro territorial. Otro factor en contra reside en los conflictos interdepartamentales provocados por el uso de las aguas (entre Cusco y Arequipa o entre Huancavelica e Ica) y por las delimitaciones territoriales (entre Moquegua y Arequipa);  así como también por la forma en que actualmente se distribuyen los fondos de los canon y regalías derivadas de las rentas de las empresas mineras (entre Moquegua y Tacna), gasíferas o petroleras.

El esfuerzo para conformar regiones efectivas debe ser medido con extremada prudencia técnica y social en el sentido de asumir las vocaciones de las poblaciones involucradas y las capacidades de integración económica. Es, por eso, un reto que seguramente convocará iniciativas que se irán consolidando hacia el mediano plazo; a partir de escenarios macro regionales sustentados en nuevos enfoques de ordenamiento territorial y buscando recuperar las experiencias acumuladas por el desempeño de las actuales Juntas de Coordinación Interregional (JCI) en el Norte (INTERNOR, que involucra a 8 Departamentos), en el Oriente (CIAM, que involucra a 5 Departamentos), en las zonas del Centro- Sur (CENSUR) y en el Sur (MACROSUR, que involucra a 6 Departamentos). Estas iniciativas deben sumarse a dos más, que tienen mayores opciones técnicas: la primera es la Mancomunidad Regional conformada por los actuales Gobiernos Regionales – Departamentales de La Libertad, San Martín y Amazonas; la segunda es el proyecto de constituir una Región efectiva con la unión de los actuales Gobiernos Regionales – Departamentales de Ancash, Huánuco y Ucayali. Sin embargo, el nuevo mapa político regional surgido de las elecciones del 3 de octubre pueden provocar deterioros e incluso cierres a estas iniciativas si los Presidentes Regionales elegidos no se avienen a esas experiencias.


Rol de los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos

Los Planes de Desarrollo Concertados (PDC) y los Presupuestos Participativos (PP)  además de ser mandatos legales, deberían servir de guías para la gestión del desarrollo tanto por las autoridades Regionales y Municipales como por la propia población organizada en esos estamentos territoriales. Deben ser asumidos como instrumentos gerenciales “estrella” de los procesos de descentralización.

Los Planes Regionales Concertados (integrales) no han podido en la mayor parte de los casos compendiarse orgánicamente con los Planes Sectoriales, con los Planes de Competitividad, con los Planes de Prevención o Gestión de Desastres y con los Programas de Inversión que tienen como fuentes financieras algunos Fondos Especiales o Fideicomisos, tal como sucede con los emprendimientos mineros de Las Bambas (Apurimac) y Antamina (Ancash). También ha sido detectada una  débil correlación entre los Planes Regionales con los Provinciales y de estos con los Distritales

Consecuentemente, es preciso armar una masiva “reingeniería” de estos instrumentos, para darles coherencia, efectividad y transparencia. Este esfuerzo implica una función orientadora, fundamental, del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y de la Secretaría de Descentralización. También obliga a ampliar los esfuerzos dedicados a la formación de cuadros técnicos y a crear un fondo especial para la realización de diagnósticos y previsiones normativas (objetivos, estrategias); así como de proyectos viables y prioritarios.

Es interesante señalar que en varios Gobiernos Regionales-Departamentales (Arequipa, La Libertad, Ayacucho) las tradicionales Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial (GPPAC) que están generalmente ubicadas al mismo nivel que las Gerencias Sectoriales (Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF);  se han replanteado como órganos de asesoramiento que tienen un mayor rango por su cercanía más directa a la Gerencia General e incluso a la Presidencia. En esa perspectiva las GPPAC se convierten en Centros Regionales de Planeamiento Estratégico (CRPE).

Aprovechamiento competitivo de los recursos disponibles

Una ventana fundamental en el proceso descentralista estriba en ampliar la plataforma productiva en los diferentes escenarios locales y regionales; lo cual depende de la capacidad para integrar coherentemente y en las medidas precisas (funciones de producción)  los diferentes activos, capitales o recursos humanos, naturales, financieros e institucionales disponibles que estén insuficientemente aprovechados

La multiplicidad de pisos ecológicos y acervos culturales constituye una ventaja comparativa inicial para la puesta en valor de una serie grande de recursos naturales potenciales, particularmente si se les incorpora procesos de transformación industrial y de mercadeo. Muchos nichos de demanda en el mercado externo pueden ser ampliados atendiendo a la exclusividad de los productos, a sus precios, y a su oportunidad para responder a la baja en las ofertas de otros países competidores por razones estacionales. Es el caso de algunos productos no tradicionales del sector agrícola, tales como los espárragos, las uvas, los mangos y las paltas. Las oportunidades deben ir también y ciertamente en primer lugar a la atención de las demandas internas (nacionales regionales o locales) relacionadas con las industrias transformadoras y con la seguridad alimentaria.  

La predisposición a invertir de los promotores privados tanto de cómo de los agentes económicos estatales es un factor determinante para armar funciones de producción; especialmente si va anudada con una capacidad de innovar procesos (productividad) no solo en las plantas procesadoras  o en las chacras sino que también en la gerencia y en los trabajadores.

Es preciso contar con una amplia y actualizada base de datos sobre oportunidades de inversión, precios, mercados demandantes, recursos disponibles, red institucional (pública y privada, regional y nacional); con la cual sustentar iniciativas de inversión reproductiva.


Existen importantes experiencias de emprendimientos específicos de alcance local y regional que deben ser tomados como referentes para aprehender nuevas opciones. Un alto porcentaje de estos emprendimientos han sido apuntalados por organizaciones no gubernamentales vinculadas al desarrollo local o regional y por entidades de cooperación externa. 


Rol de los Planes o Programas de Ordenamiento Territorial

Las políticas y proyectos relacionados con las redes viales, tanto de “primer orden” (nacionales) como de “segundo orden” (interdepartamentales y rurales o vecinales), con las infraestructuras energéticas y con los sistemas urbanos jerarquizados definen el desempeño de las economías en todas sus escalas sectoriales y espaciales.

Estas redes y sistemas determinan la capacidad para articular espacios con potenciales de integración económica a través de ejes o circuitos de intercambio entre mercados. Así mismo, conducen crecientemente a un tratamiento integrado de cuencas y subcuencas; teniendo en cuenta el alto valor del agua para fines agropecuarios, industriales y domésticos. En tal sentido, es plausible la reubicación de la Autoridad Nacional del Agua que está ahora encajada en el Ministerio de Agricultura donde presumiblemente el sesgo agropecuaria ensombrece un tratamiento multisectorial de este vital elemento.  Determinan también los comportamientos  migratorios inter regionales y las posibilidades reales de provocar procesos de uso competitivo de los recursos potenciales dispersos en el territorio nacional.

El rol de los Centros Urbanos Metropolitanos de grande o mediana escala (poblacional y económicamente definidas) está ligado a la prestación de servicios sociales y a la transferencia de tecnologías innovativas, tanto a sus propios habitantes como a las poblaciones localizadas en sus entornos periurbano y “rurales”. Por otra parte, es conveniente señalar que las dinámicas de intercambio comercial, las migraciones y el avance de las comunicaciones hacen cada vez más difusos los límites entre “lo urbano y “lo rural”. La realidad conjuga mas bien una mixtura social y económica donde pueden predominar ambivalentemente ciudades “serranizadas” o espacios rurales “urbanizados”.

Uno de los dilemas radica en que las ciudades de carácter metropolitano o “emergentes”, que debieran actuar como “polos de desarrollo” de sus periferias, se comporten más bien, como ha venido ocurriendo, en espacios de acumulación de poder político y económico a costa precisamente de sus periferias. Esta situación determina una replica, en sus propias escalas, del centralismo clásico del tipo “Lima Metropolitana versus el resto del país”. 

Lima Metropolitana debiera ser concebida y planificada como el eje geopolítico del país en su conjunto, lo cual sugiere un tratamiento especial, como es el caso de la ciudad de México. Las recientes elecciones Municipales han mostrado una ceguera en ese sentido y ha predominado en cierto modo una visión “aldeana” de su papel en los procesos de desarrollo descentralizado.

La Zonificación Ecológica – Económica (ZEE) es una herramienta fundamental para la comprensión del desempeño socio económico del territorio y la definición de políticas de ordenamiento territorial relacionadas con el uso del suelo según sus vocaciones económicas, la identificación de áreas sujetas a riesgos provenientes de eventos climáticos agudos, o la zonificación urbana o el establecimiento de Áreas de Reserva especialmente en la Amazonía y en laderas de contextura frágil de las serranías. Dos de los Departamentos en los que se ha avanzado significativamente en el uso de la Zonificación Ecológica – Económica son San Martín y Cajamarca.

La cuestión del liderazgo institucional en el tratamiento de estrategias de reordenamiento económico, físico y social del territorio sigue siendo un tema controversial; particularmente porque se trata de manejar situaciones o prospectivas de naturaleza multisectorial. Actualmente el liderazgo ha sido asumido por el Ministerio del Ambiente; aún cuando en su interior se haya establecido una Comisión Técnica Multisectorial que viene elaborando una Ley Marco de Ordenamiento del Territorio y una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial.

Otras entidades que compiten con ese liderazgo son la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (dada su responsabilidad de diseñar el Plan Nacional de Regionalización), el Ministerio de Relaciones Exteriores (en mérito a sus programas de desarrollo fronterizo con una perspectiva geopolítica), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (por su función de articular el territorio a partir de sus Planes Viales y Portuarios), y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico- CEPLAN  (que debiera recurrir al tratamiento del territorio como uno de los ejes centrales del Plan Estratégico Nacional de Desarrollo – Perú 2021).

El amplio repertorio de las reformas descentralistas requeridas

Como ya se ha expresado, la descentralización es uno de los procesos de mayor relevancia para abordar el desarrollo en el Perú. Aparece,  por lo mismo, en los primeros lugares de las agendas institucionales, públicas y privadas; y se incluye en la Octava Política de Estado en el Acuerdo Nacional, actualmente en una posición institucional extremadamente secundaria.

Las movilizaciones hacia la descentralización no solamente deben constituir esfuerzos  aislados, locales o regionales. Debieran operar en todos los frentes, de forma articulada y masiva, retando las anteojeras centralistas persistentes tanto en el sector público como privado. En tal sentido, implican la adopción de  decisiones políticas al más alto nivel, que sustenten objetivos específicos; entre los cuales pueden mencionarse[5]:

·        Quebrar las causas orgánicas de una pobreza perseverante, que atacan a una proporción importante de la población peruana (arriba del 30%), particularmente en los espacios andino – campesinos – minifundiarios de la sierra y de la selva (arriba del 60%); situación que devalúa la democracia y los derechos humanos, sostiene cuadros inaceptables de exclusión social y restringe la demanda por bienes y servicios.

·        Redefinir el patrón de ordenamiento económico territorial basado en nuevas y más amplias  infraestructuras de comunicación, portuarias y energéticas; que favorezcan la articulación económico–comercial de las regiones, de estas entre sí y del país con respecto al resto del mundo. Ello sugiere generar activos económicos, cadenas empresariales, soportes financieros y servicios sociales básicos; que puedan articular mercados y procrear circuitos o “clusters” empresariales competitivos, en el marco de políticas dirigidas a convertir progresivamente el esquema primario – exportador vigente en otro que se soporte en industrias con elevado valor agregado e inclusión del trabajo decente. 

·        Establecer mecanismos o incentivos económicos, legales y organizacionales para empujar funciones de producción competitivas basadas en la combinación de los diversos recursos naturales, humanos, financieros e institucionales potenciales; distribuidos en los diferentes espacios regionales y locales. El aprovechamiento de nuestra biodiversidad y el liderazgo innovativo de los agentes productivos deben tener una postura preponderante en esta línea. Para estos efectos debieran potenciarse las capacidades del Programa “Sierra Exportadora” y los mecanismos de soporte financiero y fiscal contemplados en la Ley de Promoción para el Desarrollo de las Actividades Productivas en Zonas Altoandinas (a favor de la PYME que desarrollen operaciones por arriba de los 2,500 metros sobre el nivel del mar y de las industrias que se instalen en lugares por arriba de los 3,200 metros sobre el nivel del mar), disponibles desde inicios del año en curso pero que no ha tenido mayores afiliaciones.

Se trata, en suma, tal como se exhibe en el siguiente gráfico, de movilizar los recursos potenciales que generen emprendimientos empresariales competitivos.




En esta dirección, deben impulsarse estrategias de apoyo crediticio y técnico a los campesinos de la selva y de la sierra que han sido y siguen siendo los últimos en la cola de de las políticas sectoriales. Las Cajas Rurales de Crédito, las Cajas Municipales de Crédito, las Edpymes y el Agrobanco son claramente insuficientes para atender, en condiciones promocionales, las demandas crediticias de ese grupo humano. Es más, la clientela de las Cajas Rurales de Crédito, a contracorriente de su nombre, está concentrada en personas naturales (créditos al consumo) y comerciantes; en tanto que los agricultores apenas constituyen el 10% aproximadamente, y en ese porcentaje los pequeños agricultores prácticamente han desaparecido.

·        Resolver las contradictorias, desarticuladas y ambiguas decisiones y políticas públicas propiciadas por  un organigrama donde no están claramente diferenciadas las funciones o atribuciones exclusivas y compartidas de los cuatro estamentos de  Gobierno: Nacional, Regional - Departamental; Provincial, Distrital. Situación que se agudiza por las restricciones propias del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional comandado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Este lineamiento presupone una prioridad de la presencia o “densidad” del Estado[6]en las zonas alto andinas y amazónicas, y una sustantiva ampliación de las capacidades técnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales para formular y ejecutar proyectos. En tal sentido se precisa repotenciar el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades que está a cargo de la Oficina de Descentralización del la Presidencia del Consejo de Ministros.

Se han venido construyendo mecanismos de interacción institucional entre los estamentos nacionales, regionales y municipales de Gobierno. Uno de ellos, el más importante pero al mismo tiempo muy complejo en términos de su participación representativa es el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) que hasta Octubre del 2010 no ha funcionado. Otra instancia significativa es la que corresponde a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), que ha concurrido al proceso con varias propuestas de integración socioeconómica entre regiones y provincias, así como con el manejo de los presupuestos descentralizados. Una fragilidad de la ANGR es que depende finalmente de la voluntad de los Presidentes Regionales cuyas prospectivas respecto al desarrollo nacional e incluso al proceso de descentralización y regionalización suelen ser heterogéneos.

Pero, en lo fundamental, esta corriente propositiva presupone, como se ha señalado anteriormente, combatir por el logro de una reforma o modernización profunda del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular.

·        Provocar el mejoramiento cualitativo de los instrumentos mediante los cuales los  gobiernos Regionales y Locales gerencian sus procesos de desarrollo y formulan, ejecutan y controlan sus inversiones en el contexto de formas de participación social y transparencia. Entre estos instrumentos, son esenciales los Planes de Desarrollo Concertados, los Planes de Competitividad, los Presupuestos Participativos; los Programas de Formación de Capacidades Humanas y los Programas dedicados a hacer eficientes los Sistemas de Gestión Corporativa. En particular se requiere consolidar el enfoque de Presupuestos por Resultados, que mide los efectos o impactos socio económicos de la inversión, más que las tasas de cumplimiento temporal o físico de los fondos asignados. En este sentido, desde el 2008, han habido avances significativos en base al Marco Multianual de la Inversión Pública y al perfeccionamiento de los procedimientos que deben seguirse para validar los proyectos a través del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que maneja el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Es también propio expresar que el solo hecho de que los Gobiernos Regionales-Departamentales y las Municipalidades tengan obligatoriamente que  formular sus Planes Concertados y Presupuestos Participativos es un avance.

Sin embargo, las evaluaciones realizadas por varias entidades públicas como la Secretaría de Descentralización de la PCM y el mismo MEF, así como por otras entidades no oficiales como el Grupo de Propuesta Ciudadana, el Proyecto ProDescentralización de la USAID o la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, sobre ambos instrumentos de gestión dejan, en general, una apreciación poco satisfactoria. En efecto, son notorias las desinteligencias entre los Planes Concertados y los Presupuestos Participativos; el poco uso y valoración que sus propios patrocinadores formales (Presidentes Regionales y Alcaldes) le otorgan, la precariedad logística y la frágil representatividad de las organizaciones civiles en los Talleres donde se formulan y validan y, finalmente, la escasa vigilancia o seguimiento de sus resultados concretos; salvo cuando se trata de pugnas circunstanciales (por ejemplo electorales) entre determinados grupos de interés económico o partidario.

·        Diseñar y aplicar una reforma fiscal con enfoques descentralizadores, partiendo de un incremento de la presión tributaria (porcentaje de la recaudación fiscal sobre el PIB) desde el 13.5% - 14.5%  que ha sido la pauta en los recientes años hasta el 18% – 20%, que se estima pertinente tal como se ejercita en varios otros países latinoamericanos. La presión tributaria en algunos países de Europa está por el orden del 30% y lo mismo ocurre en USA. La reforma tributaria debiera implicar también la focalización impositiva en las rentas y no en el Impuesto General a las Ventas (IGV), que tiene un carácter regresivo; así como una agresiva política de pago de las deudas tributarias, particularmente en las medianas y grandes empresas, así como la aplicación de medidas drásticas que sancionen la evasión y la elusión tributarias.

Subsecuentemente, tendrían que reformularse los contenidos de los canon, sobre canon y regalías aplicados a las empresas que aprovechan los recursos mineros, gasíferos y petroleros, así como los Fondos de Compensación; que se destinan esencialmente a la realización de proyectos de desarrollo regional y municipal. En este entorno fiscal también debiera replantearse el actual Fondo Minero de Solidaridad Social, que tiene un carácter voluntario (alrededor de 30 empresas expresaron su disposición para aportar unos 2,500 millones de soles en el periodo 2006-2010). Esta fórmula concesional – voluntaria significa un retroceso en el dominio fiscal (y político) del Estado; frente a la propuesta alternativa largamente postulada desde el 2006 en la forma de establecer un Impuesto a las Sobreutilidades; considerando las ganancias generadas desde el 2004 como resultado de los altos precios de la plata, del oro, del zinc e incluso del cobre.

A octubre del 2010 el precio de la onza troy del oro era de 130 US dólares, frente a los 88 US dólares en los años previos. En el primer semestre del 2010 los tributos acumulados de la minería ascendieron a 4,641 millones de soles, lo cual representa un crecimiento real del 110.5% en comparación con el mismo periodo en el 2009. La figura del Impuesto a las sobreganancias no es insólita. Funcionan en Chile, Bolivia y Australia, entre otros países.

Reorientaciones en esta dirección suponen la capacidad legal del Estado para  renegociar las clausulas de estabilidad jurídica y tributaria de los contratos de explotación o exploración en la minería y en los hidrocarburos en general.

Una estrategia colateral consiste en elevar los tributos propios o internos que perciben las Municipalidades, de modo que aporten con mayor compromiso participacionista a las transferencias del Tesoro Público.

·        Revisar los alcances y parámetros a la propiedad y a las concesiones de tierras establecidas en una propuesta de Ley que inicialmente fijaba como posible la entrega uniforme en casi cualquier ámbito del país de hasta 40,000 hectáreas. Se han postulado otros límites inferiores (10,000 hectáreas). En ambos casos se trata, en el fondo, de un proceso de reconcentración latifundiaria al cual solo podrían acceder empresas con elevadas capacidades financieras y técnicas. Por lo tanto dejarán fuera a los campesinos minifundiarios y descapitalizados.

El argumento que sostiene la propuesta radica en que grandes superficies son explotables con mayores rendimientos, lo cual solo es parcialmente cierto si se alude a las “deseconomías de escala”, y al hecho de que pequeñas – medianas parcelas (de entre 10 a 200 hectáreas) manejadas por agrupaciones asociativas e incluso por familias altamente motivadas pueden generar funciones de producción también rentables. El riesgo adicional de una latifundización (con sus derivaciones negativas por su perfil monopólico u oligopólico) radica en que solo el 6% de la tierra tiene vocación agrícola y ella soporta no solamente la sobrevivencia (autoconsumo de productos de pan llevar) de más de 2.5 millones de personas; muchas de las cuales están integradas en Comunidades Campesinas (más de 5,500) o Nativas (más de 1,600); sino que también resuelve una parte fundamental del abastecimiento alimentario en los asentamientos urbanas. La Reforma Agraria en el régimen del General Velasco Alvarado estableció como límite a la propiedad de la tierra 150 hectáreas y el Decreto Legislativo No. 653 dado en el gobierno del Sr. Fujimori fijaba su límite en 3,000 hectáreas.

·        Reforzar los mecanismos funcionales y las estrategias que de veras garanticen el resguardo del ambiente y el uso racional – no depredatorio de nuestros recursos naturales. Entre ellos pueden mencionarse a los Programas de Adecuación Ambiental (PAMA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los análisis derivados de la Zonificación Ecológica – Económica (ZEE). Cuando estos factores o herramientas de control no existen, o son débiles o responden a una visión mercantilista y de corto plazo que se deriva hacia abiertas y masivas concesiones mineras, forestales o petroleras, se continuará con un esquema perverso de aprovechamiento de los recursos. En los últimos 5 – 7 años se han deforestado más de 15 millones de hectáreas, se ha puesto en riesgo la masa pesquera dedicada a la fabricación de harina de pescado, sobrepasando los límites de captura/año del orden de las 6 millones de toneladas como tope planteadas por el Instituto del Mar del Perú. Más de 19 millones de hectáreas (15%) del territorio nacional han sido concedidas a la minería en el 2009.

Estos formatos equívocos en el sentido de impulsar inversiones para explotar sin cautela social ni respaldo geopolítico los recursos naturales no renovables, han agredido y pretende seguir agrediendo a las reservas naturales, los ríos, valles y cuencas (relaves, emanaciones gaseosas) y han afectado la sobrevivencia de Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas a las cuales no se les consulta adecuadamente sobre la ocupación de sus territorios ancestrales (Resolución 169 de la OIT). No es raro, por lo tanto, que se den  situaciones conflictivas como las de Bagua en el nororiente,  Doe Run Perú en la Oroya, Tambogrande en Piura o Tía María en Arequipa.


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DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERU. SITUACIÓN, PERSPECTIVAS Y AGENDA PENDIENTE. CAREMA


[1] . El IDH refleja la situación o posición relativa de los grupos sociales en un determinado espacio territorial. Se construye en función, en este caso, de cinco indicadores interconectados: a) esperanza de vida al nacer, b) alfabetismo, c) escolaridad, d) logro educativo, e) ingreso familiar mensual per cápita. El mayor nivel de desarrollo humano ocurre cuando el IDH se acerca al valor 1.0. A medida que el IDH baja de 1.0,  y se acerca a cero el nivel del desarrollo humano es menor y, por lo tanto, puede asumirse como un estadío de pobreza.
[2] .  En los diez últimos años se han depredado más de 12 millones de hectáreas de bosques, particularmente primarios en la Amazonía y también en el Norte (bosques secos asentados entre Tumbes y Lambayeque). Los suelos depredados, por las condiciones bióticas de los suelos amazónicos del llano son prácticamente irrecuperables. En destino perverso es claro: desertificación y pérdida de un recurso potencial que además juega un rol crucial en el mantenimiento de la biosfera y en el rebote del llamado “calentamiento global”.
[3] .  En mayo del año en curso la Secretaría de Descentralización recibió un informe integral del Consorcio Macroconsult SA; en el cual se incorpora un análisis riguroso de los vectores que definen los procesos de integración territorial y sienta las bases de un Plan Nacional de Regionalización, que es  un mandato legal.
[4] .  Trabajos de campo, en los que se han aplicado encuestas exhaustivas en torno a los procesos de regionalización, han sido realizados durante el 2009, entre otras entidades, por el Programa “Prodecentralización” de la agencia de cooperación de los Estados Unidos (USAID). Todos ellos han mostrado que, en general, el ciudadano común e incluso las autoridades no tienen en sus agendas prioritarias el abogar por procesos de regionalización. Parte de ese temperamento se explica por la desconfianza provocada por los fracasos regionalizadotes previos, particularmente el que se efectuó en octubre del 2005.
[5] .  Este tipo de proposiciones ha sido también invocado en el Ensayo “Descentralización y Regionalización en el Perú. Hacia una Nueva Economía y un Nuevo Estado” , elaborado por Raúl Lizárraga Bobbio y  editado por el Fondo Editorial del Colegio de Economistas de Lima, en Febrero del 2010.
[6] . Al respecto, ver el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009, del PNUD, que tiene como lema precisamente el de “Por Una Densidad del Estado al Servicio de la Gente

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